ПОНЯТИЕ БЮРОКРАТИИ

Государственное управление, как мы выяснили, осуще­ствляется политическими руководителями и чиновниками. С деятельностью чиновничества связано понятие «бюрокра­тия» (от франц. bureau — бюро и греч. kratos — власть).

     В обыденном сознании многих россиян бюрократия обычно ассоциируется с такими негативными явлениями, как коррупция, взяточничество, формализм, бездушное отношение к людям. И это неслучайно. В многовековой истории России бюрократия часто выступала замкнутой, оторванной от народа кастой людей, той крайне консерва­тивной силой, которая препятствовала назревшим обще­ственным преобразованиям. (Приведите примеры из исто­рии.)

Деятельность бюрократов ярко и образно не раз крити­ковали в своих художественных произведениях великие русские писатели, в частности Н. В. Гоголь. Вспомните Акакия Акакиевича, который однажды решился идти к «значительному» лицу — чиновнику, обыкновенный раз­говор которого состоял из трех фраз: «Как вы смеете?», «Знаете ли вы, с кем разговариваете?», «Понимаете ли, кто стоит перед вами?»

Взгляды отечественных бюрократов советского периода точно и лаконично отразил Э. Рязанов в своем фильме «За­бытая мелодия для флейты», где хор чиновников поет: «Мы не пашем, не сеем, не строим, мы гордимся обще­ственным строем».

По мнению видных политиков и политологов, и сегодня многие чиновники не умеют да и не хотят строить свою ра­боту так, чтобы через много лет, покинув свой пост, "они оставили бы после себя завершенные реформы и добрую па­мять. В среде бюрократии, как и прежде, процветает кор­рупция, достигшая за последние 10—20 лет небывалых размеров. Коррупция (от лат. corruption — подкуп) — не просто безнравственное поведение. Коррупция — это пре­ступная деятельность в различных сферах общественной жизни, совершаемая чиновниками разных рангов в целях личного обогащения. Используя свое служебное положение и связи, они заключают незаконные отношения с предпри­ятиями, приобретая пакеты акций; «проталкивают» за определенную мзду то или иное выгодное узкому кругу лиц решение; берут взятки с предпринимателей и рядовых граждан, грубо нарушая их права. При формировании кад­рового состава в бюрократическом аппарате нередко гос­подствует протекционизм, т. е. подбор по признакам родст­ва, землячества, личной преданности. Все эти формы коррупции наносят существенный ущерб обществу, порож­дают недоверие к государственной власти. Не случайно в отечественной литературе долгое время господствовала, да и сейчас встречается, точка зрения, согласно которои бюрократия — это негативное явление, зло.

Однако есть и другая точка зрения, сторонники которои рассматривают бюрократию как естественное и положительное явление. Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивал немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Им была разработана классическая теория (модель) бюрократии,

суть которой в том, что политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, а вторые — испол­няют их. Эффективность этой модели, по мнению М. Вебера, обусловлена характерными признаками бюрократии. К ним относятся прежде всего наличие законодательно установлен­ных правил управленческой деятельности («рационального права»), устойчивой иерархической структуры с жесткой дисциплиной и контролем вышестоящими инстанциями ни­жестоящих, использование специалистов-профессионалов. Иными словами, чиновники не избираются, а назначаются на ту или иную должность с учетом их квалификации. В со­ответствии с должностью они получают заработную плату. Для чиновника его работа представляет собой профессию или, по крайней мере, основное занятие.

При сопоставлении приведенных точек зрения возника­ет вопрос: так что же такое бюрократия — зло, с которым надо бороться, или, напротив, добро?

Отметим, что бюрократия — это организация профес­сиональных государственных чиновников, предназначен­ная для квалифицированного исполнения общественной политики.

Бороться с бюрократией, а тем более стремиться к побе­де над ней — задача не только бессмысленная, но и вред­ная. Бюрократия — закономерное явление, возникающее в любом обществе, ибо любое общество нуждается в более или менее специализированном управлении.

Однако бюрократия может быть и несовершенным аппа­ратом управления, имеющим тенденцию к бюрократиз­му — отрыву чиновничества от народа и превращению в замкнутую касту, главным правилом которой стано­вится собственное сохранение и воспроизводство.

Данная тенденция обусловлена рядом факторов. Во-пер­вых, чиновники работают на постоянной, профессиональ­ной основе. Они в отличие от должностных лиц высшего ранга (президентов, депутатов, министров и пр.) не зависят от выборов и правительственных кризисов, поэтому состав­ляют стабильный костяк государственного аппарата. Посто­янство корпуса бюрократии (при отсутствии эффективных Механизмов отчетности и персональной ответственности за Результаты своей деятельности, четких критериев отбора людей и повышения их квалификации) уже само по себе мо­жет вести к порокам — снобизму, формализму, инертно­сти. Современный американский политолог Т. Парсонс на­звал эти пороки дисфункциями бюрократии — перенос чиновниками акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства управления — иерархия, дис­циплина, инструкции — превращаются в самоцель. Иными словами, чиновники выдают формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, бумаготвор­чество.

Во-вторых, чиновник, занимающий тот или иной пост в государственном аппарате, является экспертом определен­ного профиля. Он накапливает большой объем информации и опыт работы. Большинство политиков знают главным об­разом то, что им сообщают чиновники. А информация, как известно, может фильтроваться, задерживаться, подвер­гаться отбору в соответствии с политическими предпочтени­ями чиновников. Поэтому они становятся скрытыми, не­гласными политиками.

В этой связи многие ученые отмечают, что в современ­ном обществе классическая модель М. Вебера не работает, поскольку бюрократия все более политизируется.

В-третьих, бюрократия как развивающийся элемент госу­дарственного управления в поисках оптимальных управлен­ческих решений вступает в тесный контакт с различными социальными группами (предпринимателей, финансистов и пр.), приобретая тем самым клиентов. Клиентизм является благом, если помогает согласованию общественных интере­сов и достижению консенсуса. Если же бюрократия попадает под влияние отдельных групп (например, финансовых) и контролируется ими, то возникают антидемократические, олигархические явления. Деятельность бюрократических структур засекречивается, переплетается с коррупцией, взя­точничеством, мафиозно-преступными элементами. Иными словами, бюрократия из блага превращается во зло, исполь­зуя свое место в общественном разделении труда в ущерб ин­тересам народа.

Следовательно, бюрократия и бюрократизм — явления не тождественные, как не тождественны и сами эти понятия. В последние годы все чаще термин «бюрократия» заменяется его синонимом — термином «государственная служба».

Вопрос.

1. Чем отличаются понятия «бюрократия» и «бюрократизм»?